有关审查《律师事务所管理办法》的建议书
中华人民共和国国务院：
我所认为司法部第133号令对《律师事务所管理办法》的修订违反法定程序，其内容违宪、违法、违反国际公约和国际准则，故依据《规章制定程序条例》第三十五条第一款之规定，特提交如下规章审查建议，望国务院依法将本建议交国务院法制办公室研究处理。
一.建议主旨
删除经司法部第133号令修订的将于2016年11月1日施行的《律师事务所管理办法》第五十条中的第二、三、六项规定。
二.争议内容概述
修订后的《律师事务所管理办法》第五十条规定律师事务所不得放任、纵容本所律师有下列行为（实为间接禁止律师有下列行为）：“（二）对本人或者其他律师正在办理的案件进行歪曲、有误导性的宣传和评论，恶意炒作案件。（三）以串联组团、联署签名、发表公开信、组织网上聚集、声援等方式或者借个案研讨之名，制造舆论压力，攻击、诋毁司法机关和司法制度。……（六）发表、散布否定宪法确立的根本政治制度、基本原则和危害国家安全的言论，利用网络、媒体挑动对党和政府的不满，发起、参与危害国家安全的组织或者支持、参与、实施危害国家安全的活动；以歪曲事实真相、明显违背社会公序良俗等方式，发表恶意诽谤他人的言论，或者发表严重扰乱法庭秩序的言论”等等。
联合国促进和保护意见和表达自由权问题特别报告员凯依于近日表示：“政府正在将言语视为武器，通过模糊不清的法律来使官员具备巨大的定夺权利，破坏言论和意见表达自由”。而前述规章内容恰恰就是凯依所说的“模糊不清的法律”。
实践中，上述规章内容提及的“误导性”、“恶意炒作”、“制造舆论压力”、“诋毁司法机关”、“利用网络、媒体挑动对党和政府的不满”、“支持、参与、实施危害国家安全的活动”、“歪曲事实真相”、“发表严重扰乱法庭秩序的言论”等等，如何客观认定，争议颇大。该规章条文的存在，为公权力的滥用创设了“法律”基础，而在客观上限制、甚至剥夺了律师的言论和结社自由。
最为明显的，禁止发表公开信，系赤裸裸地剥夺律师的言论自由；禁止“组织网上聚集”与联合国人权理事会通过的“重申新的信息和通信技术在促进和便利享有和平集会和结社自由权利方面起着重要作用”等决议内容公然相悖。
而事实上，中国刑法和律师法已经对《律师事务所管理办法》第五十条提及的行为进行了规制，无须部门规章创设责任义务规定。律师对自身言行，依法承担相应的刑事责任、行政责任、民事责任。而《律师事务所管理办法》第六十七条第二款规定：“律师事务所违反本办法第四十四条、第四十五条、第四十七条、第四十八条、第五十条规定的，司法行政机关应当依照《律师法》第五十条相关规定予以行政处罚”，是司法部以规章形式界定了何为“对本所律师疏于管理，造成严重后果的”，并实际上为律师创设了言论和结社自由受限、服从律师事务所法外管制的义务。
正如促进和保护意见和表达自由权问题特别报告员所述，“所有形式的审查都反映了官方对于思想和信息的恐惧。这样做的结果不仅伤害了发言者、记者或是播报者，同时也破坏了每一个人应该享有的获得信息、公共参与、公开与民主治理的权利和机会”。
特别要声明的是，律师的案件评论、“串联组团、联署签名、发表公开信、组织网上聚集、声援等方式”、“个案研讨”，是律师行使公民言论自由、结社权、执业权的重要途径，是有律师职业特性的自由表达方式，且在过去实践中，律师的上述行为已经促使司法机关纠正了不少冤假错案。
律师实务中，代理上诉、申请再审、申诉、申请行政复议、提起行政诉讼、控告、信访等律师业务，均是基于对相关司法机关、行政机关、司法官员、公务员的不服、不满；与上述维权业务相关的律师言论，几乎难免异议、不满用语，很难避免“攻击”“司法机关”的嫌疑。倘若真正严禁“攻击、诋毁司法机关和司法制度”，唯有取消中国的上诉程序、审判监督程序、行政复议、行政诉讼等法律制度，且须取消中国宪法第四十一条第一款规定的“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。
三.规章违宪违法的事实与理由
（一）司法部第133号令超越权限。
司法部第133号令限制、剥夺了律师的相关公民政治权利。
鉴于《立法法》第八条规定：“下列事项只能制定法律：……（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”，而司法部第133号令修订的规章含剥夺公民政治权利的内容，因此，司法部第133号令超越立法权限。
（二）司法部第133号令属于下位法违反上位法。
鉴于《宪法》第四十一条规定公民拥有批评建议权、申诉控告检举权，《宪法》第三十五条规定公民有言论和结社的自由，《律师法》第二条第二款规定：“律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义”，第三条第四款规定：“律师依法执业受法律保护，任何组织和个人不得侵害律师的合法权益”，而司法部第133号令修订的规章违反前述法律规定，因此，司法部第133号令修订的规章违反上位法的规定。
（三）司法部第133号令违背法定程序。
鉴于《规章制定程序条例》第十五条规定：“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见”，第三十七条第二款规定：“修改、废止规章的程序，参照本条例的有关规定执行”，而在国务院法制办公室管理的中国政府法制信息网公开征求意见系统（网址：http://zqyj.chinalaw.gov.cn/index）查无《律师事务所管理办法》相关信息，且无该规章征求社会各界意见的任何报道，因此，足以认定《律师事务所管理办法》的修订，未向社会公布，未征求社会各界的意见，明显属于违背法定程序。
（四）司法部第133号令违反国际公约和国际准则
鉴于中国政府已签署的《公民权利和政治权利国际公约》第十九条规定：“一、人人有权持有主张，不受干涉。二、人人有自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介”，第二十二条第一款规定：“人人有权享受与他人结社的自由，包括组织和参加工会以保护他的利益的权利”，《世界人权宣言》第十九条宣告：“人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由”，第二十条第一款宣告：“人人有权享有和平集会和结社的自由”，《联合国关于律师作用的基本原则》第二十三条规定：“与其它公民一样，律师也享有言论、信仰、结社和集会的自由。特别是，他们应有权参加有关法律、司法以及促进和保护人权等问题的公开讨论”，第十六条规定：“各国政府应确保律师（ａ）能够履行其所有职责而不受到恫吓、妨碍或不适当的干涉；……（ｃ）不会由于其按照公认的专业职责、准则和道德规范所采取的任何行动而受到或者被威胁会受到起诉或行政、经济或其它制裁”，而司法部第133号令公然剥夺律师的表达自由等基本人权，因此，司法部第133号令违反了国际公约和国际准则。
综上所述，司法部第133号令超越权限、违反法律规定、明显不适当、违背法定程序。鉴于中国律师法规定律师应当“维护法律正确实施，维护社会公平和正义”，《北京市律师执业规范》规定：“法律赋予律师维护社会公共利益和国家利益的特殊社会责任”，因此，为了法律的正确实施，为了维护国家利益，为了维护律师的职业荣誉和尊严，本律师事务所特提交本建议，望国务院依据《法规规章备案条例》第十四条之规定，由国务院法制办公室建议制定机关自行纠正；或者由国务院法制办公室提出处理意见报国务院决定，并通知制定机关。
特此建议。
建议人：北京华欢律师事务所
2016年10月26日
联系电话：13901322991
电子邮箱：huahuan@china.com
抄送：国务院法制办公室、司法部
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